Does scale matter/Le niveau d’administration importe-t-il?

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By Professor Filip De Rynck, Professor public administration at the University of Gent.

It is obvious that the debate on scale troubles a lot of administrators and scientists. Numerous strategies and considerations are employed to finally come to the “deired” scale.

Panel

  • Mr Geert Hillaert, City Secretary of the city of Kortrijk, Belgium
  • Mr Eddie Sheehy, Chief Executive of Wiclow County Council in Ireland
  • Mr Jack Kruf, Director Strategy and Management at the Environmental Organisation in the Province of North Brabant, Netherlands

It is obvious that the debate on scale troubles a lot of administrators and scientists. Numerous strategies and considerations are employed to finally come to the “desired” scale. In certain countries, you see a strong centralization of local competences which in fact results in the undermining of the power of local governments. In other countries you can see differentiation or adapting the tasks to the scale. Sometimes we see that local authorities voluntarily decide to cooperate whether or not stimulated by central imperatives for example by means of a financial impulse. In certain countries, we see a strong top down approach in which a mandatory cooperation is induced by law, for example in Denmark, Norway, Greece, Portugal, Ireland. Another way is the creation of a two level system (local and supra local), for example Kreise in Germany or communautés in France. Finally, there is the merger of local governments in a new political unit. In actual practice, we see a mix of all these strategies occurring whether of not with a different weight. In the Netherlands, this struggle in finding the right scale manifests itself profoundly in a way in which we can speak of an “incremental” strategy.

Il est évident que le débat sur le niveau dérange beaucoup d’administrateurs et de scientifiques. Beaucoup de stratégies et de réflexions sont utilisées pour parvenir au niveau d’administration voulu. Dans certains pays, vous voyez une centralisation forte des compétences locales qui aboutit au sapement du pouvoir des administrations locales. Dans d’autres pays, vous pouvez plutôt parler de différenciation ou d’adaptation des tâches selon le niveau. Parfois, nous voyons que les autorités locales décident volontairement de coopérer si vraiment elles sont encouragées par des motivations du pouvoir central comme par exemple des incitations financières. Dans d’autres pays, nous voyons une approche par le bas dans laquelle une coopération obligée est induite par la loi, comme par exemple au Danemark, en Norvège, en Grèce, au Portugal, en Irlande. Une autre façon est la création de deux niveaux locaux (local et supra local), comme par exemple les arrondissements en Allemagne et les Communautés en France. Finalement, il y a une fusion d’administrations locales dans une nouvelle unité politique. En réalité, nous voyons un mélange de ces stratégies avec un poids différent ou non. Au Pays Bas, cette recherche de trouver le bon niveau se retrouve totalement dans ce que nous pouvons appeler une stratégie “d’accroissement”.

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From the Irish case we learn that a strong top down oriented strategy can cause a strong upgrading of local governments. In a very short period of time the number of local governments was reduced from 114 to 31, the number of councilors was reduced from 1627 to circa 950. The consideration which predominated was clearly the ambition of considerably reducing the costs on the one hand and on the other hand increase efficiency. Less prominent was the ambition to strengthen the quality of local democracy. In Flanders there is certainly the ambition to strengthen the power of local governments; the Flemish Commission of Decentralization can be referred to as an example. This commission wants to investigate which concrete measures can be taken to delegate more competences and means to local governments. It concerns real decentralization as well as deregulation through which larger degrees of freedom arise for the policy of local governments. The question is what the outcome will be of this undoubtedly interesting exercise.

Du cas irlandais, nous apprenons qu’une approche par le bas peut entraîner une forte amélioration des administrations locales. Dans une période très courte, le nombre d’administrations locales est passé de 114 à 31, le nombre de conseillers a été réduit de 1 627 à environ 950. Ce qui a prédominé a été clairement d’une part de réduire les coûts et d’autre part d’augmenter l’efficacité. Moins importante était la volonté de renforcer la qualité de la démocratie locale. En Flandres, il y a certainement l’ambition de renforcer le pouvoir des administrations locales, la Commission Flamande de Décentralisation peut être citée en exemple. Cette Commission veut étudier les mesures concrètes pour déléguer plus de compétences et de moyens aux administrations locales. Cela concerne une réelle décentralisation ainsi qu’une dérégulation en laissant aux politiques locales un large pouvoir de liberté. La question est de savoir quels seront les résultats de cet exercice assurément intéressant.

More important than the debate on scale is the question what do we expect local governments to do and to perform? Size doesn’t matter if we expect nothing … Size matters a lot if we expect local governments to take up a whole set of service delivery and policy making (see Denmark, reform in 2007). We could state that scale matters if local government matters. And this is exactly where we find important and substantial differences throughout Europe.

Plus important que le débat sur le niveau est la question ce que nous attendons que fassent ou produisent les gouvernements locaux. La taille n’a pas d’importance si nous n’en attendons rien … La taille importe beaucoup si nous attendons des gouvernements locaux qu’ils prennent un ensemble de prestations de service et l’élaboration de politiques (voir la réforme au Danemark en 2007). Nous pourrions déclarer que le niveau compte si la gouvernance locale compte. Et c’est exactement où nous trouvons des différences importantes et substantielles dans l’ensemble de l’Europe.

We also state that the political culture determines if scale matters. In the northern countries, scale is implemented as a “managerial” instrument while in the southern countries the importance of democracy and “proximité” cannot be underestimated. Research shows however that the quality of democracy in practice is scarcely influenced by scale.

Nous affirmons aussi que la culture politique détermine si le niveau importe. Dans les pays du nord, le niveau est plutôt considéré comme un instrument de gestion alors que dans les pays du sud, l’importance de la démocratie et de la “proximité” ne peut pas être sous-estimée. Les recherches montrent cependant qu’en pratique, la qualité de la démocratie n’est guère influencée par le niveau.

Another question is whether cooperation can be an alternative for a fusion? Possibly, provided that there is a WIN/WIN for both parties. In reality we have to conclude that this often is not the case. You have to take the considerable and often hidden overhead cost of cooperation into account and the fact that a lot of cooperation is the output of compromises and therefore suboptimal. Redistribution problems, the political heart of most complex local issues, cannot be solved through voluntary cooperation. A strong form of cooperation demands strong local administrators. Also cooperation through networking is an essential and important part of the scale toolkit for local governments but is not an alternative for mergers.

La question est de savoir si la coopération est une alternative à la fusion? Probablement, à condition que ce soit GAGNANT/GAGNANT pour les deux parties. En réalité, nous devons souvent conclure que ce n’est pas le cas. Vous devez prendre en compte le montant des dépenses considérables et souvent cache de la coopération et le fait que la coopération est souvent source de compromis et donc sous-évaluée. Les problèmes de redistribution, le cœur politique de la plupart des questions complexes locales, ne peuvent pas être résolus par la coopération volontaire. Une forme de forte coopération exige des administrateurs locaux forts. Aussi, la coopération par le réseautage est une partie essentielle et importante de la boite à outils de niveau pour les administrations locales mais n’est pas une alternative pour les fusions.

The debate about scale is a never ending story, a never ending tradeoff between efficiency and performance (system capacity) versus democratic control and impact (citizen effectiveness). It is a fascinating debate without a clear answer in which a lot of variables play a role, now ànd in the future.

Le débat sur le niveau est une histoire sans fin, un compromise sans fin entre efficacité et performance (de la capacité du système) contre contrôle démocratique et impact (efficacité des citoyens). C’est un débat fascinant sans réponse claire dans lequel un certain nombre de variables joue un rôle maintenant et dans l’avenir.